Projekt budżetu państwa na 2027 rok będzie pierwszym w historii Polski opiniowanym przez niezależną Radę Fiskalną. Instytucja powołana ustawą z 13 stycznia 2025 roku ma za zadanie ocenić, czy rządowe plany fiskalne są wiarygodne i spójne z unijnymi wymogami. Przed ministrem finansów Andrzejem Domańskim stoi trudne zadanie: pokazać Brukseli i agencjom ratingowym, że Polska konsekwentnie wychodzi z procedury nadmiernego deficytu — i to bez hamowania wzrostu gospodarczego finansowanego rosnącymi wydatkami na obronność i zdrowie.
Co już wiadomo o budżecie 2027
Prace nad projektem ustawy budżetowej na 2027 rok są na wstępnym etapie — Ministerstwo Finansów przyjmuje wieloletnią perspektywę planowania, opierając się na aktualnym budżecie na rok 2026. Ten zakłada dochody na poziomie 647 mld zł, wydatki 919 mld zł i deficyt 271,7 mld zł, co odpowiada ok. 6,5 proc. produktu krajowego brutto. Wśród największych pozycji wydatkowych wyróżniają się nakłady na ochronę zdrowia — 247,8 mld zł — oraz rekordowe 200 mld zł na obronność.
Założenia makroekonomiczne budżetu 2026, które posłużą jako punkt wyjścia do prac nad rokiem 2027, przewidują wzrost PKB w wysokości 3,6 proc. i inflację na poziomie 3 proc. W zakresie przychodów fiskalnych plan zakłada wzrost wpływów z VAT o 6,2 proc., akcyzy o 11,6 proc., CIT o 26 proc. (efekt podwyżki podatku dla banków z 19 do 30 proc.) oraz PIT o 11 proc. Gdyby te założenia zrealizowały się w pełni, dochody podatkowe byłyby wyższe niż w 2025 roku o kilkadziesiąt miliardów złotych.
Na 2027 rok rząd musi uwiarygodnić ścieżkę konsolidacji: zgodnie z deklaracjami ministra Domańskiego deficyt sektora finansów publicznych ma spaść poniżej 3 proc. PKB do 2028 roku. Kolejne lata muszą więc przynosić wyraźną redukcję nominalnego i relacyjnego poziomu deficytu — a to wymaga albo wzrostu dochodów, albo cięć wydatków, albo obu tych elementów jednocześnie. W praktyce, przy strukturalnie rosnących wydatkach na obronność i zdrowie, główny ciężar konsolidacji spada na stronę dochodową — stąd kluczowa rola KSeF i uszczelnienia systemu podatkowego.
Rada Fiskalna — pierwsza taka opinia w historii
Polska przez lata pozostawała jedynym krajem Unii Europejskiej bez niezależnej instytucji fiskalnej weryfikującej rządowe plany budżetowe. Ten stan zmienił się z chwilą wejścia w życie ustawy z 13 stycznia 2025 roku, na mocy której powołano Radę Fiskalną. Projekt budżetu na 2027 rok będzie pierwszym dokumentem, który trafi pod jej ocenę — i to wydarzenie bez precedensu w polskim prawie budżetowym.
Rada liczy siedem niezależnych ekspertów. Prawo zgłaszania kandydatów mają: prezydent Rzeczypospolitej, prezes Najwyższej Izby Kontroli, minister finansów, Rada Dialogu Społecznego (odrębnie w imieniu pracowników i pracodawców), Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz Konferencja Rektorów Akademickich Szkół Polskich. Tak skonstruowany skład ma zapewnić pluralizm perspektyw i uniezależnić ocenę od bieżących wpływów partyjnych — model zbliżony do holenderskiego Biura Analiz Polityki Ekonomicznej (CPB) czy irlandzkiej Rady Fiskalnej.
Mechanizm działania Rady jest prosty, ale o istotnych konsekwencjach: po otrzymaniu projektu budżetu Rada ma 14 dni na wydanie opinii. Jeżeli ocena jest negatywna lub zawiera istotne zastrzeżenia, Ministerstwo Finansów musi w ciągu dwóch miesięcy albo dostosować projekt do uwag, albo przedstawić szczegółowe wyjaśnienie powodów niezastosowania się. To procedura wzorowana na rozwiązaniach stosowanych m.in. w Holandii, Irlandii i Szwecji — krajach, gdzie niezależne instytucje fiskalne są integralnym elementem systemu zarządzania finansami publicznymi.
Wpływ Rady Fiskalnej na wiarygodność Polski w oczach zagranicznych inwestorów może być znaczący. Agencje ratingowe Standard & Poor’s, Moody’s i Fitch od lat postulowały wzmocnienie niezależnego nadzoru fiskalnego jako jeden z warunków ewentualnych podwyżek ratingu. Pojawienie się instytucji o tej roli otwiera przed Polską nowe możliwości na rynkach obligacji, gdzie wyższy rating oznacza niższy koszt obsługi zadłużenia — a to przekłada się na oszczędności dla podatników.
Wykonanie budżetu 2025 i ostrzeżenie ekonomistów
Zamknięcie budżetu państwa za rok 2025 okazało się lepsze od planu, ale nie rozwiewa obaw ekonomistów. Deficyt wyniósł 275,6 mld zł przy ustawowym limicie 288,8 mld zł — czyli o ok. 13 mld zł mniej niż dopuszczało prawo budżetowe. To dobra informacja fiskalna, jednak szczegóły ujawniają słabość strukturalną.
Po stronie dochodów wynik był wyraźnie słabszy od planu: 594,5 mld zł zamiast zakładanych 632,8 mld zł — to niedobór rzędu 38,3 mld zł. Budżet udało się domknąć w granicach limitu wyłącznie dlatego, że wydatki też były niższe od planu: zrealizowano je na poziomie 870 mld zł przy limicie 921 mld zł, oszczędzając ok. 50 mld zł. Innymi słowy: luka po stronie przychodów została pokryta wstrzymaniem lub opóźnieniem części wydatków — nie zaś strukturalną poprawą efektywności fiskalnej.
Ekonomiści banku Pekao szacują, że deficyt całego sektora finansów publicznych w 2025 roku spadł do ok. 6,0 proc. PKB z 6,6 proc. PKB w 2024 roku, a w 2026 roku może zbliżyć się do 5,5 proc. PKB. To wciąż daleko od unijnego progu 3 proc. — dlatego Polska pozostaje objęta procedurą nadmiernego deficytu wszczętą przez Komisję Europejską. Bruksela oczekuje przedstawienia wiarygodnej ścieżki konsolidacji, a niezastosowanie się do zaleceń może skutkować sankcjami finansowymi.
Piotr Arak z VeloBank ocenił założenia Ministerstwa Finansów jako zbyt optymistyczne. Zdaniem ekonomisty wzrost wpływów z CIT o 26 proc. zakładany w budżecie 2026, wynikający z podwyżki podatku dla banków, może nie zmaterializować się w pełni — banki dysponują narzędziami optymalizacji podatkowej, a wysoka baza 2025 roku utrudni porównania rok do roku. Analogiczna ostrożność dotyczy wpływów z VAT, gdzie efektywność poboru jest już blisko historycznego maksimum, osiągniętego dzięki wcześniejszemu wdrożeniu JPK i Jednolitego Pliku Kontrolnego.
Wyzwania konsolidacji do 2028 roku
Ścieżka konsolidacji fiskalnej wymagana przez Komisję Europejską zakłada zejście z deficytem sektora do poniżej 3 proc. PKB do roku 2028. Przy wyjściowym poziomie 5,5–6 proc. PKB oznacza to konieczność redukcji deficytu o ok. 2,5–3 punkty procentowe w ciągu trzech lat — w warunkach strukturalnie wysokich i rosnących wydatków na obronność i zdrowie.
Minister Domański wielokrotnie podkreślał, że deficyt ma spadać „zarówno nominalnie, jak i w relacji do PKB”. Innymi słowy, samo utrzymanie nominalnej wartości deficytu nie wystarczy — gospodarka musi rosnąć szybciej niż dług, a dochody — szybciej niż wydatki. To ambitna ścieżka przy założeniu wzrostu PKB w okolicach 3–4 proc. rocznie i inflacji ok. 3 proc., bo efekt mianownikowy (wzrost PKB w cenach bieżących) sam w sobie poprawia relację deficytu do PKB o ok. 1–1,5 pp rocznie.
Dodatkowym wyzwaniem są potrzeby pożyczkowe netto: w 2026 roku wynoszą one 422,9 mld zł — wzrost z 300,5 mld zł w 2025 roku. To oznacza, że Polska będzie musiała wyemitować znacznie więcej obligacji na rynkach krajowych i zagranicznych, co przy wyższych stopach procentowych na świecie zwiększa koszty obsługi długu. Każdy punkt procentowy wzrostu rentowności polskich obligacji 10-letnich to dodatkowe kilka miliardów złotych wydatków odsetkowych rocznie — i odpowiadające im uszczuplenie przestrzeni fiskalnej dla innych celów.
Wydatki obronne i zdrowotne — czerwony scenariusz
Dwa obszary wydatków budżetowych wymykają się logice konsolidacji: obronność i zdrowie. Polska zobowiązała się do przeznaczania na obronę co najmniej 4 proc. PKB rocznie — co w 2026 roku daje ok. 200 mld zł. To zobowiązanie polityczne i sojusznicze (NATO), które trudno ograniczyć bez poważnych konsekwencji dla bezpieczeństwa i relacji z partnerami. W perspektywie budżetu 2027, gdy PKB nominalnie wzrośnie o kolejne kilka procent, ta kwota będzie jeszcze wyższa.
Wydatki na ochronę zdrowia w 2026 roku zaplanowano na poziomie 247,8 mld zł. Wzrost nakładów jest efektem ustawowego zobowiązania do stopniowego podnoszenia finansowania publicznego ochrony zdrowia do 7 proc. PKB. Starzenie się społeczeństwa — mediana wieku Polaka wynosi już ponad 42 lata — i rosnące koszty leczenia sprawiają, że ten kierunek wydatków jest trudny do odwrócenia.
Obie te pozycje razem pochłaniają niemal połowę całego budżetu. Dla konsolidacji fiskalnej oznacza to, że oszczędności muszą być szukane w innych obszarach — administracji, subwencjach, transferach społecznych, wydatkach inwestycyjnych. To scenariusz politycznie trudny, zwłaszcza w obliczu wyborów parlamentarnych zaplanowanych na 2027 rok — i właśnie dlatego rola Rady Fiskalnej w utrzymaniu dyscypliny budżetowej może okazać się kluczowa.
KSeF jako narzędzie uszczelnienia
Jednym z filarów zwiększania dochodów budżetowych bez podnoszenia stawek podatkowych jest Krajowy System e-Faktur (KSeF). Od 1 kwietnia 2026 roku obowiązek korzystania z systemu objął firmy o rocznych przychodach do 200 mln zł. Kolejny etap wdrożenia, obejmujący najmniejsze przedsiębiorstwa, zaplanowany jest na 1 stycznia 2027 roku — a więc zbieżny z rokiem budżetowym, który będzie pierwszym opiniowanym przez Radę Fiskalną.
KSeF pozwala organom skarbowym na bieżący monitoring transakcji między przedsiębiorstwami, co znacząco utrudnia zaniżanie podstawy opodatkowania VAT i CIT. Faktura wystawiona w systemie jest natychmiast widoczna dla urzędu skarbowego — znika więc możliwość tzw. wystawienia faktury do szuflady, czyli nieodnotowania transakcji dla celów podatkowych. Według szacunków Ministerstwa Finansów pełne wdrożenie systemu może przełożyć się na wzrost wpływów z VAT o kilkanaście miliardów złotych rocznie.
System jest też ważnym elementem w kontekście oceny Polski przez Komisję Europejską. Bruksela od lat wskazywała na luki w polskim systemie poboru VAT jako jeden z czynników ryzyka fiskalnego. Skuteczne wdrożenie KSeF będzie argumentem w negocjacjach dotyczących harmonogramu wychodzenia z procedury nadmiernego deficytu — i może ułatwić uzyskanie korzystniejszych warunków, takich jak dłuższy horyzont konsolidacji lub uznanie wydatków obronnych za element wyłączony z kalkulacji deficytu.
Komentarze ekonomistów
Piotr Arak z VeloBank zwraca uwagę, że choć wykonanie budżetu 2025 roku było formalnie lepsze od planu, powinno być odczytywane z ostrożnością: niższe dochody zostały skompensowane niższymi wydatkami — to nie jest strukturalna poprawa finansów, lecz zarządzanie tempem absorpcji środków. Jego zdaniem rzeczywisty test czeka Polskę w 2026–2027 roku, kiedy potrzeby pożyczkowe rosną, a przestrzeń do cięć wydatków jest ograniczona przez sztywne zobowiązania obronne i zdrowotne.
Minister Andrzej Domański konsekwentnie prezentuje optymistyczny obraz: deficyt ma maleć, gospodarka rośnie, wpływy podatkowe są wspierane przez uszczelnienie systemu. Prognozowane założenia makroekonomiczne na 2026 rok — wzrost PKB 3,6 proc., inflacja 3 proc. — uzasadniają według ministra planowany poziom dochodów. Jeśli te założenia się sprawdzą, konsolidacja fiskalna będzie przebiegać zgodnie z harmonogramem przedstawionym Komisji Europejskiej.
Powołanie Rady Fiskalnej zmienia reguły gry: po raz pierwszy projekt budżetu zostanie poddany ocenie niezależnych ekspertów przed uchwaleniem przez parlament. Ich opinia — nawet jeśli niewiążąca prawnie — będzie szeroko komentowana przez rynki, media i Komisję Europejską. Dla wiarygodności polskiej polityki fiskalnej to ważny krok naprzód, który rynek obligacji skarbowych przyjął pozytywnie. Rentowności 10-letnich obligacji SPW utrzymują się na poziomie odzwierciedlającym stabilne oczekiwania rynkowe — bez premii za ryzyko fiskalne, która w krajach z słabszą reputacją budżetową mogłaby być wyraźnie wyższa.
Źródła: Ministerstwo Finansów, GUS, Pekao Research, VeloBank, money.pl, bankier.pl, businessinsider.pl, parkiet.com.
